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Erstes Abtasten bei Verhandlungen über neuen Finanzausgleich

Am 19. Dezember 2022 lud Finanzminister Brunner zum vorweihnachtlichen Verhandlungsstart über den Finanzausgleich ab dem Jahr 2024. Von Weihnachtsfrieden war naturgemäß wenig zu spüren, handelte es sich doch um das erste Abtasten seit der Pandemie bzw. vielmehr das erste „Aneinander-Reiben“ der Finanzausgleichspartner auf dem Weg zum sogenannten Finanzausgleichspaktum im Herbst 2023.

Die Finanzausgleichspartner Bund (vertreten durch den Finanzminister), acht Bundesländer (vertreten durch die Landesfinanzreferenten – vier davon Landeshauptleute), das Bundesland/die Bundeshauptstadt Wien (vertreten durch den Finanzstadtrat) sowie die Präsidenten von Gemeindebund und Städtebund verhandeln zumeist alle vier bis sechs Jahre in detailreichen Gesprächsrunden und Arbeitsgruppen einen neuen Finanzausgleich.

Vereinfacht gesagt einigt man sich in einem sechs- bis 18-monatigen Verhandlungsprozess über die Verteilung der Steuereinnahmen (Ertragsanteile), die Besteuerungsrechte (die der Bund zumeist bei sich behält) und die vielfältigen Zahlungsströme zwischen den Gebietskörperschaften (von der Finanzierung der Landeslehrer durch den Bund, der gemeinsamen Dotation des Pflegefonds bis zum Einbehalten von Gemeindeertragsanteilen für Zwecke von Bedarfszuweisungen).

Insgesamt beträgt die Finanzausgleichsmasse rund 100 Milliarden Euro an jährlichen Steuereinnahmen. Da die politische Einigung, das sogenannte Paktum, meist 1 zu 1 vom Nationalrat umgesetzt wird, spricht man auch von paktierter Gesetzgebung.

Hohe Erwartungen

Wohl aufgrund der politisch hochkarätigen Teilnehmer an den Finanzausgleichsverhandlungen wird von der medialen Öffentlichkeit und verschiedenen Experten gerne erwartet, dass im Finanzausgleich auch Aufgaben- und Kompetenzreformen erfolgen.

Punktuell kann die eine oder andere Strukturreform in den FAG-Verhandlungen herausschauen. Letztlich bildet der notwendigerweise komplexe Finanzausgleich aber nur die heimische Aufgabenverteilung durch Zahlungsströme ab. Kompetenzbereinigung, etwa im weit zerklüfteten Schulwesen, müssten also zuvor erfolgen.

Da die Finanzausgleichsperiode Ende 2023 ausläuft und somit Anfang November ein Paktum erforderlich ist, ist das Zeitfenster für große strukturelle Reformen relativ klein. Umso größer ist aber der Reformdruck etwa im Gesundheits- und Pflegebereich.

Herausfordernde Ausgangslage

Die Pandemie-Jahre 2020 und 2021 und das Teuerungsjahr 2022 haben fiskalische Spuren hinterlassen. Die Rücklagen wurden geringer, die Schulden höher. Vor allem der Bund hat sich durch die diversen Hilfspakete stark verschuldet – und geht dementsprechend ohne Spendierhosen in die FAG-Verhandlungen.

Die Pandemie hat aber auch eine Reihe gesellschaftlicher Veränderungen mit sich gebracht, wie etwa ein höheres Anspruchsdenken bei Teuerungsabgeltung, Ganztagsbetreuung oder medizinischer Versorgung.

Die enorme Arbeitsbelastung in den Corona-Jahren hat viele Menschen bewogen, den Gesundheits- und Pflegebereich zu verlassen und somit die aktuelle Personalnot noch verstärkt. Viel Pflege- und Betreuungspersonal aus Osteuropa ist nach der Pandemie nicht mehr wiedergekehrt, weil die finanziellen Rahmenbedingungen in der 24h-Betreuung nur ungenügend angepasst wurden (Stichwort: Anhebung von Pflegegeld und Förderung). Was nach dem Regressverbot des Bundes den Sog der stationären Pflege noch mehr verstärkt.

Diese und andere Effekte haben die Ausgabendynamik gerade in jenen Bereichen, wo Länder und Gemeinden die Finanzierung bzw. Abgangsdeckung überhaben (Gesundheit, Pflege, Kinderbetreuung etc.), noch deutlich erhöht.

Die zweifelsohne hohen Ertragsanteile-Einnahmen im Jahr 2022 fielen längst den steigenden Energiekosten, den Baukostensteigerungen und insgesamt der Inflation (8,5 Prozent) zum Opfer. Ab 2023 kommen noch deutliche Personalkostensteigerungen und höherer Zinsaufwand hinzu, während die Inflation mit erwarteten 6,5 Prozent weiterhin auf hohem Niveau bleiben wird und die Ertragsanteile bedingt durch Steuerreformen und den Konjunkturabschwung (2023 nur 0,3 Prozent reales BIP-Wachstum) um nur 1,5 Prozent steigen werden.

Zwar sollen die Ertragsanteile ab 2024 wieder im Normalbereich von vier bis fünf Prozent wachsen, in den angeführten dynamischen Ausgabenbereiche von Ländern und Gemeinden werden die Zuwächse aber weiterhin deutlich höher ausfallen, so der Bund den subnationalen Ebenen in den Finanzausgleichsverhandlungen nicht entgegenkommt und auch gewisse Effizienzpotenziale gehoben werden. Denn schließlich soll ja auch noch in Energieeffizienz und Klimaschutz, Digitalisierung, Bildung, Breitbandausbau und Co. investiert werden können.

Forderungen des Bundes und der Länder

Zu Beginn von FAG-Verhandlungen übt sich der Bund traditionell in Zurückhaltung. So sprach der Finanzminister in seinen Überlegungen zum Finanzausgleich ab 2024 die aktuellen Herausforderungen im Gesundheits- und Pflegebereich und die nötigen Zukunftsinvestitionen in grüne Transformation, Digitalisierung und Bildung eher sehr grundsätzlich an.

Hoffentlich nur als Reminiszenz an die umfangreichen FAG-Verhandlungen 2015 bis 2017 und nicht als Zielsetzung für die kommenden acht bis zehn Monate sprach er auch die damals einhellig verworfenen (!) drei Themen – aufgabenorientierte Ertragsanteile, Abgabenautonomie der Länder und Transferentflechtung (ohne Kompetenzreform) – an.

Mit Blick auf ein ab 2024 wieder in Geltung stehendes und erneuertes Fiskalregelwerk der EU verwies der Finanzminister auch auf die Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung und von Effizienzsteigerungen etwa durch Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung. In den nun ab Jänner startenden Gesprächen auf technischer Ebene wird sich der Bund dann nach und nach mit seinen Positionen, die er nicht selten auch vom Rechnungshof oder von der Wissenschaft lukriert, einbringen.

Die Länder haben dem Bund in den letzten Wochen umfangreiche Forderungskataloge zu den aus ihrer Sicht fünf vordringlichen Themenbereichen Ertragsanteile allgemein, Gesundheitsfinanzierung, Pflegefinanzierung, Bildung und Klimawandel/Klimaschutz übermittelt und einige Forderungen daraus auch schon medial deponiert – z.B. die Erhöhung des einheitlichen Abgabenschlüssels, also der Ertragsanteile oder die Anpassung der Mitfinanzierung der Sozialversicherungsträger an die Ausgabendynamik der Krankenanstalten.

Forderungen der kommunalen Ebene

Auch der Gemeindebund geht mit einigen Forderungen in diese Finanzausgleichsverhandlungen, wie z. B.:

  • Reform der Grundsteuer B;
  • Höhere und langfristige Finanzierungsbeteiligungen des Bundes bei (Elementar)Bildung, Pflege und Gesundheit abseits von reinen Anschubfinanzierungen und weiteren Qualitätserhöhungen;
  • Erhöhung der jährlichen Strukturfondsmittel;
  • Klarstellung der Aufgaben der Gemeinden in der Schulerhaltung sowie Vereinbaren einer Kompetenz- und Organisationsreform im Schulbereich insgesamt;
  • Schaffung eines tragfähigen Tarifsystems für den Schülertransport und Kindergartenkindertransport aus Mitteln des Familienlastenausgleichsfonds;
  • Zusätzliche Mittel für den Breitbandausbau im ländlichen Raum;
  • Bundesmittel für Mikro-ÖV im ländlichen Raum sowie Schaffung von Anreizen für Fahrgemeinschaften (z.B. Kilometergeld für Mitnahme);
  • Erhöhung aller Stufen des Pflegegeldes um 10-15 %;
  • Einbeziehung der 13. und 14. Pensionszahlung in die Pflegefinanzierung;
  • Verlängerung der Frist zur Inanspruchnahme (dzt. 2017-2029) und Erhöhung der Bundesmittel (dzt. weniger als 5 Mio. Euro pro Jahr) des Zweckzuschusses für die Sicherung von Eisenbahnkreuzungen auf Gemeindestraßen;
  • Ende der Mitfinanzierung bei Autobahnen und Schnellstraßen (Auffahrten, P&R) sowie bei Bahnhofsinfrastruktur;
  • Nachhaltige Finanzierung der 24h-Betreuung durch eine deutliche Erhöhung der Bund-Länder-Förderung und des Bundespflegegelds;
  • Im Fall eines Ausrollens von Community Nursing nach Auslaufen der EU-Förderung soll die Finanzierung aus dem Pflegefonds bzw. analog seiner Dotation erfolgen;
  • Stärkung des Konsultationsmechanismus;
  • Deutliche Vereinfachung des Gebührengesetzes 1957;
  • Unbefristete und höhere Schwellenwerte im BVergG;
  • Radarüberwachung durch Gemeinden;
  • Schrittweiser Abbau historischer Fehlentwicklungen im Finanzausgleich (z. B. KESt I-Schlüssel und aBS);
  • Evaluierung möglicher Aufgabenreformen wie z.B. einer Übernahme der Sozialhilfe durch den Bund (und Vollzug durch die Geschäftsstellen des AMS) oder einer Übernahme der kommunalen Pflege- und Gesundheitsagenden (inkl. Gemeindespitäler) durch die Länder im Abtausch mit der Übernahme aller Kinderbetreuungsagenden durch die Gemeinden.

Fortschreibung oder neues Finanzausgleichsgesetz

Im Jänner sollen erste Gespräche auf Expertenebene starten, bis zum Herbst 2023 soll dann das Gesamtpaket (das FAG-Paktum) stehen.

Ob im Bundesgesetzblatt letztlich ein nochmal um zwei Jahre verlängertes FAG 2017 mit einigen punktuellen Änderungen oder ein FAG 2024 kundgemacht wird, ist letztlich eine kosmetische Frage.

Wenn, wie vom Bund am 19.12. zugesagt, mit Ländern, Gemeindebund und Städtebund auf Augenhöhe verhandelt wird, sollte nicht nur die Finanzierungs- und Planungssicherheit für die nächsten Jahre gegeben sein, sondern auch die eine oder andere strukturelle Reform geschafft werden können.

konrad gschwandtner rund

 

Über den Autor: Konrad Gschwandtner ist Fachreferent der Abteilung Recht und Internationales beim Österreichischen Gemeindebund.

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