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Kommentar: Die vielen Möglichkeiten der Kinderbetreuung

Die Organisation und Bereitstellung von Kinderbetreuung ist seit jeher ureigenste Aufgabe der Gemeinden. In nahezu jeder Gemeinde gibt es öffentliche Kindergärten und wenn eine Gemeinde zu klein sein sollte, wird durch Kooperation oder Tagesmütter ein Betreuungsangebot sichergestellt. Die Rahmenbedingungen für die Kinderbetreuung werden durch Landes­gesetze geregelt.

Diese Gesetze regeln die Beschaffenheit der Kindergärten, die innere Organisation wie Gruppengrößen und Betreuungsschlüssel und natürlich den Zugang zu den Kinderbetreuungseinrichtungen. Da es sich um eine Aufgabe der Gemeinden handelt, liegt auch die Finanzierungsverantwortung in Gemeindehand. Bis auf Niederösterreich – wo das pädagogische Kindergartenpersonal vom Land zur Verfügung gestellt wird – sind Kindergartenpädagoginnen und -pädagogen, Betreuerinnen und Betreuer sowie Stützkräfte Gemeindebedienstete und werden von den Gemeinden auch finanziert. Unzweifelhaft hat sich in den letzten Jahren im Bereich der Kinderbetreuung ­Enormes getan. War der Zugang zu Kindergärten vor noch nicht allzu langer Zeit erst ab dem vierten Lebensjahr möglich, ist die Altersgrenze in den vergangenen Jahrzehnten und Jahren sukzessive herabgesetzt worden. Natürlich geschuldet den geänderten Familien- und Arbeitsverhältnissen, speziell jenen der Frauen. Die Rahmenbedingungen haben sich daher in den letzten Jahren gewaltig geändert.

Gemeinden müssen investieren

Dies stellt die Gemeinden vor große Herausforderungen. Kindergärten mussten neu gebaut oder erweitert werden. Die Anpassung der Gruppengrößen und der Betreuungsschlüssel hat nicht nur mehr Personal, sondern auch bauliche Investitionen nach sich gezogen. Die früher halbtägigen Kindergärten wurden weitgehend zur ganztägigen Betreuungsform ausgebaut. Mit Kooperationsmodellen wurden die ­Schließtage in den Ferien reduziert, um ein ganzjähriges Angebot zu ermöglichen. Die Notwendigkeit, für eine entsprechende Verpflegung zu sorgen, machte zusätzliche Investitionen erforderlich. Nicht verschwiegen werden soll, dass die Gemeinden sowohl von Länderseite als auch vom Bund entsprechende Unterstützungsleistungen erhalten haben, um vor allem den Ausbau voranzutreiben.

Sind Standards einmal eingeführt, gibt es kein Zurück mehr

Zwar wurden auch für die personelle Ausstattung entsprechende Mittel zur Verfügung gestellt, dies meistens in Form von ­sogenannten 15a-Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern. Das Tückische bei diesen 15a-Vereinbarungen war und ist, dass sie zeitlich befristet und immer an die Einhaltung und Erfüllung entsprechender Standards geknüpft sind. Sind die Standards einmal eingeführt beziehungsweise umgesetzt, gibt es kein Zurück mehr.

Die Erfüllung der Standards zieht Kosten nach sich, die nur zeitlich befristet gefördert werden. Laufen die 15a-Vereinbarungen aus, bleiben die Kosten bei den Gemeinden und müssen von diesen finanziert werden. Es handelt sich daher um klassische Anschubfinanzierungen, denen der Gemeindebund immer sehr skeptisch gegenübergestanden ist. Dazu kamen in den vergangenen Jahren Maßnahmen wie das verpflichtende letzte Kindergartenjahr oder die Diskussion um ein weiteres verpflichtendes Kindergartenjahr mit entsprechenden Folgen finanzieller Art für die Gemeinden.

Der verpflichtende Besuch des Kindergartens kann natürlich nur kostenlos vorgesehen werden. Und einige Bundesländer haben dies gleich zum Anlass genommen, den gesamten Besuch des Kindergartens gratis zu gestalten.

Sozialpartner bringen sich in die Debatte ein

Obwohl die Finanzierung für die Gemeinden immer ein Thema war, haben sie es geschafft, ein flächendeckendes Angebot bedarfsgerecht zur Zufriedenheit der Bürger und Bürgerinnen und vor allem der Kinder bereitzustellen. Die Fragen der Finanzierung haben die Gemeinden auch im Vorfeld der letzten Finanzausgleichsverhandlungen sehr intensiv beschäftigt. Mehr als zwei Jahre wurde über einen aufgabenorientierten Finanzausgleich im Bereich der Elementarbildung diskutiert, jedoch kein Ergebnis erzielt.

Interessant ist nun, dass die Sozialpartner wie ÖGB, Arbeiterkammer, Industriellenvereinigung und Landwirtschaftskammer sich in die Debatte um die Kinderbetreuung einbringen. Forderungen wie die Umsetzung eines Rechtsanspruchs auf ganztägige Betreuung bereits ab dem ersten Geburtstag des Kindes werden laut. Der Platz soll qualitativ hochwertig, ­ganztägig und ganzjährig verfügbar und leistbar sein.

Interessant ist, dass die Sozialpartner auf einen für die Gemeinden sehr prekären Umstand, nämlich das Fehlen von Pädagoginnen und Pädagogen, hinweisen, gleichzeitig aber auch bundesweit einheitliche Qualitätskriterien und einen mittelfristigen Umbau des Ausbildungssystems – mit einem Abschluss für Elementarpädagogik auf tertiärem Niveau – und die Einrichtung des öffentlich finanzierten Bachelorstudiums bis 2023 fordern. Vorsorglich wird auch gleich die Finanzierung angesprochen, die sich nach Studien von selbst ergeben würde.

Es fehlt an Personal

Eine 20-prozentige Erhöhung der Betreuungsquote würde ca. 900 Millionen Euro pro Jahr kosten, aber gleichzeitig gäbe es 570 Millionen Euro an direkten Rückflüssen über öffentliche Abgaben sowie 850 Millionen Euro an zusätzlichen Konsumausgaben. Also warum machen das die Gemeinden nicht schon längst?

Abgesehen davon, dass sich die baulichen Investitionen nicht in ein bis zwei Jahren realisieren lassen, fehlt es schon jetzt an Personal. Will man noch die Anforderungen für die Kindergartenpädagoginnen und -pädagogen erhöhen, darf man gespannt sein, wie der Bedarf gedeckt werden kann. Dass sich durch höhere Qualifikation auch die Entlohnung verbessern muss, weiß auch jeder. Wie das dann zu finanzieren ist, steht in den Sternen. Denn das Angebot soll ja eigentlich kostenfrei erfolgen. Beiträge sind tabu.

Beispiele aus Bundesländern zeigen auch, dass selbst bei einem sozial gestaffelten Beitrag der Bedarf rasch sinkt und die Kinder wieder abgemeldet werden. Verknüpft mit dem Rechtsanspruch bedeutet das, dass die Gemeinde zu einer Schadenersatzpflicht verpflichtet werden kann, wenn dem Anspruch nicht entsprochen wird. Wird beispielsweise von einer Mutter oder einem Vater eine Betreuung bis 18 Uhr gefordert und hat der Kindergarten, weil nur für ein Kind Bedarf bis 18 Uhr angemeldet wurde, nicht solange geöffnet, kann es zu einer Ersatzpflicht kommen. In Deutschland kam es bereits zu Schadenersatzforderungen in fünfstelliger Höhe.

Möglichkeiten gibt es Viele

Forderungen zu erheben, die ein Dritter zu erfüllen hat, ist immer leicht. Als Gemeindebund könnten wir durchaus die Forderung erheben, dass Betriebe ab einer bestimmten Zahl von Arbeitnehmern verpflichtet sein sollten, auch Kinderbetreuungseinrichtungen anzubieten. Das würde Müttern und Vätern kürzere Anfahrtszeiten und bedarfsgerechte Öffnungszeiten ermöglichen.

In einigen Ländern gibt es derartige Betriebskindergärten, beispielsweise in der Landesverwaltung oder in einigen Spitälern. Derartige Betriebe würden für Arbeitnehmer sicherlich interessanter werden und auch viele Frauen bewegen, wieder ins Berufsleben einzusteigen: also durchaus auch ein Anreiz für die Betriebe.

Oder ähnlich dem Behinderteneinstellungsgesetz könnte man eine Abschlagszahlung fordern, wenn die Betriebe dem nicht nachkommen.
Dass ein Bedarf des weiteren Ausbaus besteht, aber die Umsetzung nicht so einfach ist, wissen wir. Jedenfalls gehört darüber gesprochen, bevor man derartige Forderungen erhebt. Genauso wie über die Finanzierung. Das Thema ist komplex und viel zu wichtig, um es auf die Schnelle mit ein paar Meldungen abzuhandeln. Mit einem Rechtsanspruch auf Kinderbetreuungsplätze schafft man allerdings nicht mehr Personal und auch keinen Betreuungsplatz.

Walter Leiss

Über den Autor: Dr. Walter Leiss ist Generalsekretär des Österreichischen Gemeindebundes.

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