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Bodenschutz: Warum es hier die Gemeinden braucht

Aufgrund des Klimawandels und der darauf zurückzuführenden Unwetterereignisse geriet ein Thema zuletzt wieder stark in den Vordergrund: Der Bodenverbrauch. Diese aktuellen Diskussionen machen bewusst, dass Boden ein begrenztes Gut darstellt, mit dem behutsam umgegangen werden sollte.

Verbrauchter Boden ist nicht gleich zubetonierter Boden

Der Boden bildet die Grundlage für die Nahrungsproduktion und Siedlungsentwicklung. Wegen seiner Begrenztheit gebietet sich ein vorausschauender und sorgsamer Umgang mit dieser Ressource. Österreich verfügt zwar über eine Fläche von rund 83.800 km2, von dieser sind aufgrund der naturräumlichen und topografischen Gegebenheiten aber nur rund 37 Prozent zum Siedeln, für Verkehr und Landwirtschaft nutzbar. Den Daten des Umweltbundesamts zufolge wurden davon bis zum Jahr 2020 bereits 18 Prozent „verbraucht“. Im Durchschnitt der letzten drei Jahre wurden in Österreich pro Tag 11,5 Hektar an Fläche neu in Anspruch genommen.

Dies bedeutet aber nicht, dass täglich 11,5 Hektar zubetoniert werden. Denn unter dem Bodenverbrauch wird nicht nur der Verlust biologisch produktiven Bodens durch die Verbauung für Siedlungs- und Verkehrszwecke verstanden; auch die Schaffung von Gartenflächen, Parks, Grün- und Freiräume werden in den Bodenverbrauch eingerechnet, wiewohl diese Flächen die biologischen Funktionen des Bodens und die Artenvielfalt nicht gefährden.

Bodenschutz und Energiewende – ein Gegensatz?

Im Bewusstsein eines Bedarfs an einem ressourcenschonenden Umgang mit Grund und Boden setzte sich die Bundesregierung in ihrem Regierungsprogramm 2020-2024 zum Ziel, den Flächenverbrauch bis 2030 auf 2,5 Hektar pro Tag zu reduzieren. Wie dieses Ziel erreicht werden kann, ist die große Herausforderung in den nächsten Jahren. Dementsprechend müssen nunmehr geeignete Maßnahmen geschaffen werden. Dabei darf aber auf den erforderlichen Raum für Entwicklungen in den Gemeinden nicht vergessen werden. Denn auch in Zukunft werden in den Gemeinden Grund und Boden für Wohn- und Arbeitsraum benötigt.

Zudem bringt die Energiewende einen steigenden Bedarf an Flächen für erneuerbare Energiesysteme wie Photovoltaik und Windkraftanlagen mit sich. Dieser Bedarf wird sich mit einer bloßen Verdichtung der Ortskerne bzw. ohne die Inanspruchnahme bisher unbebauten Bodens nicht erreichen lassen.

Raumplanung muss vor Ort passieren

Den Gemeinden aber ihre Kompetenzen in der örtlichen Raumplanung wegnehmen zu wollen, kann nicht als sinnvolle, geschweige denn nachhaltige Lösung zur Reduktion des Bodenverbrauchs gesehen werden. Den Gemeinden diesbezüglich nun den schwarzen Peter zuzuschieben, ist nicht nur verfehlt, sondern geht an einer lösungsorientierten Herangehensweise vorbei. Aus diesem Grund ist die Forderung den Gemeinden die Widmungskompetenz zu entziehen und auf einer „überregionalen Ebene“ anzusiedeln, entschieden abzulehnen.

Die örtliche Raumplanung muss weiterhin in der Kompetenz der Gemeinde bleiben.

Die mit der örtlichen Raumplanung verbundene Gestaltungs- und Entwicklungsmöglichkeit des Gemeindegebietes ist eine wesentliche Aufgabe der Gemeinden. Es sind die Gemeinden, die aufgrund ihrer Nähe zum Bürger über den raumplanerischen Bedarf am besten Bescheid wissen. Als eine Angelegenheit, die ohne Zweifel im Interesse der Gemeinde gelegen ist und darüber hinaus seit Jahrzehnten durch diese besorgt werden, normierte der Bundesverfassungsgesetzgeber die örtliche Raumplanung zu Recht als eine Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches.

Am Vorliegen dieser auf das Subsidiaritätsprinzip zurückgehenden Kriterien für die örtliche Raumplanung hat sich bis heute nichts geändert. Im Sinne einer bürgernahen Gestaltung des Gemeindegebietes muss den Gemeinden bei der Vollziehung der örtlichen Raumplanung daher weiterhin die zentrale Rolle zukommen.

Gemeinde entscheidet nie allein

Bei den aktuellen Diskussionen über eine Kompetenzänderung bleibt zumeist unerwähnt, dass den Gemeinden bei der Ausübung der Widmungskompetenz ohnehin keine uneingeschränkte Gestaltungsfreiheit zukommt. Vielmehr unterliegt die örtliche Raumplanung den Raumordnungsgesetzen der Länder. Diese bilden den Rahmen für die örtliche Raumplanung, an deren Grundsätze und Ziele die Gemeinden gebunden sind. Deren rechtmäßige Einhaltung durch die Gemeinden wird von den Landesregierungen geprüft. Zu diesem Zweck müssen die Gemeinden die vom Gemeinderat beschlossenen Verordnungen den Landesregierungen zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung vorlegen.

Die Gemeinden sind bei der Ausübung der örtlichen Raumplanung somit den landesgesetzlichen Raumordnungen verpflichtet. Sie können zwar innerhalb des gesetzlichen Rahmens ihr Gemeindegebiet gestalten, deren Rechtmäßigkeit unterliegt aber der strengen Aufsicht durch die Landesbehörde. Schon aus diesem Grund ist es verfehlt, den Gemeinden in den Diskussionen zum Bodenverbrauch die alleinige Verantwortung zu unterstellen.

In den Gemeinden besteht das Bewusstsein für einen ressourcenschonenden Umgang mit Grund und Boden.

Anstatt sich in den gegenwärtigen Diskussionen mit der Frage einer Verlagerung der Entscheidungsebene aufzuhalten, bräuchte es endlich konstruktive Vorschläge für die Erreichung des von der Bundesregierung gesetzten Zieles. Dabei müsste der Mobilisierung von unbebautem Bauland, Brachflächen und leerstehenden Wohnungen eine zentrale Stellung zukommen.

Viele Gemeinden stehen derzeit vor der Situation, dass im Gemeindegebiet zwar ausreichende Baulandreserven (also gewidmetes, jedoch unbebautes Bauland) sowie leerstehende Wohnungen vorhanden, für eine Nutzung aber nicht verfügbar sind, weil sie von deren Eigentümern unter anderem als Spekulationsobjekte gehalten werden. Im Jahr 2017 betraf das knapp ein Viertel des gewidmeten Baulandes und rund 40.000 ha Industrie- und Gewerbeflächen. Aus diesen Zahlen geht deutlich hervor, dass es bundes- oder landesgesetzliche Regelungen braucht, die eine Mobilisierung dieser Flächen erlauben.

Wie kann man Baulandreserven mobilisieren?

Die derzeit – insbesondere in den Raumordnungsgesetzen – vorgesehenen Instrumente reichen für eine Mobilisierung dieser Flächen nicht aus. So greifen beispielsweise Bebauungsfristen verbunden mit einer entschädigungslosen Rückwidmung oder die Vertragsraumordnung momentan nur bei Neuwidmungen. Bei bestehenden Widmungen können diese Maßnahmen jedoch nicht herangezogen werden. In diesem Bereich fehlt es daher bislang an Maßnahmen, um Anreize zur Mobilisierung zu schaffen.

Forderung: Vorkaufsrecht für Gemeinden

Der Österreichische Gemeindebund forderte bereits in der Vergangenheit unter anderem die Möglichkeit eines Vorkaufsrechts der Gemeinde oder die Erhöhung der Grundsteuer für unbebautes Bauland. Aber auch die flächendeckende Einführung einer Infrastrukturabgabe wie es sie bereits in einigen Bundesländern gibt, könnte zweckmäßig sein. Damit eine solche Abgabe jedoch eine baulandmobilisierende Wirkung entfalten kann, müsste diese eine entsprechende finanzielle Belastung der Grundstücke mit sich bringen.

Welche Maßnahmen auch geschaffen werden mögen, wesentlich ist, den Gemeinden Instrumente in die Hand zu geben, die eine lebensnahe und effiziente Mobilisierung von Baulandreserven, Brachflächen und leerstehenden Wohnungen erlauben. Dies ist notwendig, um die derzeit nicht verfügbaren Flächen wieder ihrer widmungsgemäßen Nutzung zuführen zu können und damit den Gemeinden Raum für zukünftige Entwicklungen zu geben.

Bodenschutz geht nur mit den Gemeinden

Zusammenfassend bleibt somit festzuhalten, dass das Thema Bodenverbrauch nicht allein von den Gemeinden, aber auch nicht ohne sie gelöst werden kann. Die Raumordnung als Querschnittsmaterie fordert vielmehr ein gemeinsames Miteinander von Bund, Ländern und Gemeinden, um die damit verbundenen Problemstellungen meistern zu können. Mit dem am Gemeindetag 2021 beschlossenen Positionspapier setzte der Bundesvorstand des Österreichischen Gemeindebundes ein klares Bekenntnis der Gemeinden diese Herausforderungen bewältigen zu wollen.

Mathias Pichler

Zum Autor: Dr. Mathias Pichler ist Fachreferent beim Österreichischen Gemeindebund.

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