6.12.2017 – Die Gemeinden haben auch 2016 ihre Ziele erreicht und einen Maastricht-Überschuss von 31 Millionen Euro geschafft. Diese und noch viele weitere Fakten zu den Gemeindebudgets wurden im Gemeindefinanzbericht veröffentlicht.

Mit dem Gemeindefinanzbericht 2017 legen die heimischen Gemeinden auch heuer ihre kumulierten Finanzdaten offen. Dieser Bericht basiert auf den Rechnungsabschlüssen des Jahres 2016, die lückenlos von allen Gemeinden ausgewertet wurden und nun vorliegen. „Zum sechsten Mal in Folge haben die Gemeinden ihre Haushaltsziele erreicht und mit einem Plus von 31 Mio. Euro das Maastricht-Ziel geschafft. Das haben Bund und Länder nicht zusammengebracht“, sagt Gemeindebund-Präsident Alfred Riedl. „In der laufenden Gebarung liegt der Überschuss sogar bei 1,716 Mrd. Euro, das ist der zweithöchste Wert seit dem Jahr 2000“, so Riedl.

„Management mit Hausverstand“

Das Ergebnis sei in doppelter Hinsicht bemerkenswert, da die Investitionen gestieben und gleichzeitig der Schuldenstand real reduziert wurde, erklärt Riedl. „Wir machen Management mit Hausverstand. Dauerhaft kann niemand mehr ausgeben, als er einnimmt. Solidarisch unterstützen die Gemeinden in Gunstlagen jene in strukturschwachen Regionen über die Bedarfszuweisungsmittel.“

(Nachfolgende Zahlen betreffen – so nicht anders angeführt – die Gemeinden ohne Wien)

Die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden im Überblick

Die Gesamteinnahmen der Gemeinden lagen 2016 bei 20,369 Mrd. Euro, die Ausgaben bei 20,319 Mrd. Euro. Relevant für die Betrachtung sind jedoch die Einnahmen abzüglich der Schuldenaufnahme bzw. die Ausgaben abzüglich der Tilgungen.

Die Gesamteinnahmen (abzüglich Schuldenaufnahme) betrugen 19,190 Mrd. Euro (+3,3 %), die Gesamtausgaben lagen bei 19,052 Mrd. Euro (+3,5 %). Der Finanzierungssaldo der Gemeinden (lt. VRV 1997) betrug 2016 142 Mio. Euro. Um das tatsächliche Maastricht-Ergebnis zu erhalten, wird dieser Saldo von der Statistik Austria bereinigt und führt zu einem tatsächlichen Maastricht-Überschuss von 31 Mio. Euro der Gemeinden (ohne Wien).

Abgabenerträge erhöhten sich um 2,5 Prozent

Unter den „Abgabenerträgen“ der Gemeinden versteht man die Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben sowie Kommunalsteuer und Grundsteuer, die direkt von den Gemeinden eingehoben werden. Auch Interessentenbeiträge, Fremdenverkehrsabgabe und sonstige Abgaben fallen in diese Kategorie. Die Abgabenerträge der Gemeinden (ohne Wien) erhöhten sich gegenüber dem Vorjahr um 2,5 % bzw. 237 Mio. Euro auf 9,648 Mrd. Euro. Die Ertragsanteile stiegen 2016 um 1,7 % bzw. 82 Mio. Euro auf 6,239 Mrd. Euro. Die eigenen Gemeindeabgaben erhöhten sich um 146 Mio. Euro auf 3,421 Mrd. Euro.

Die Einnahmen aus Ertragsanteilen und aus der Kommunalsteuer ergaben 2016 zusammen rund 88 % des Aufkommens aus Abgabenerträgen und sind daher für die kommunale Finanzplanung von wesentlicher Bedeutung.

Die Gemeindeabgaben kommen grundsätzlich zu 100 % den Gemeinden zu (wobei zu ergänzen ist, dass sich nach diesen auch die zu zahlenden Umlagen bemessen); die prozentuelle Aufteilung zeigt Tabelle 2.8. Mit 65,3 % trägt die Kommunalsteuer den größten Anteil zu den Einnahmen aus Gemeindeabgaben bei. Den zweitgrößten Anteil mit 16,6 % erzielen die Gemeinden aus der Grundsteuer. Weitere Anteile an eigenen Abgaben stellen die Interessentenbeiträge (8,3 %), die Fremdenverkehrsabgaben (2,0 %) sowie die sonstigen Abgaben (4,8 %) dar, welche in Summe rund ein Fünftel des kommunalen Abgabenaufkommens, neben der Grund- und der Kommunalsteuer, ausmachen.

Die Gebühreneinnahmen der Gemeinden beinhalten zweckgebundene Gebühren, die für bestimmte Leistungen der Gemeinden eingehoben werden. Wasserversorgung, Abwasserentsorgung oder Müllabfuhr sind Teil dieser Gebührenhaushalte. Die Gemeinden sind verpflichtet, diese Haushalte kostendeckend zu führen, die diesbezüglichen Einnahmen und Ausgaben sind de facto also Durchlaufposten in den Gemeindehaushalten. Im Jahr 2016 haben die Kommunen in diesem Bereich 1,962 Mrd. Euro (+3,5 %) eingenommen und damit die kommunalen Dienstleistungen finanziert.

Ertragsanteile gewinnen an Gewicht

Im historischen Rückblick sieht man sehr gut, dass die Gewichtung der Ertragsanteile seit dem Jahr 2001 zunahm (1976: 36 %; 2000: 39 %; 2015: 39 %). Im Gegensatz dazu verloren die eigenen Gemeindeabgaben als Einnahmenquelle stark an Bedeutung (1976: 31 %; 2000: 25 %; 2016: 21 %). Eine Erklärung liegt insbesondere in der Abschaffung der Getränkesteuer und der Werbeabgabe (Schaffung eines entsprechenden Ausgleichs im Jahr 2001) sowie in der Nicht-Valorisierung der Grundsteuer. Der den Gemeinden stattdessen über das FAG eingeräumte Einnahmenersatz ist hingegen den Ertragsanteilen zuzurechnen. Dadurch erhöhte sich die Abhängigkeit der Gemeinden von den gemeinschaftlichen Bundesabgaben.

Von Relevanz ist der Anstieg der Gebühreneinnahmen (1976: 7 %; 2000: 12 %; 2016: 12 %), durch welchen das gemeindeeigene Einnahmenaufkommen gestärkt wird. Allerdings liegt die Anteilsentwicklung der Gebühren deutlich unter dem entgegenstehenden Rückgang der Gemeindeabgaben, sodass die Anteilssumme der gemeindeeigenen Einnahmen, d. h. Anteile der Gemeindeabgaben sowie der Gebühren, an den Gesamteinnahmen der Gemeinden im langfristigen Trend rückläufig ist (1976: 38 %; 2000: 37 %; 2016: 34 %).

Auffällig ist auch, dass die kleineren Gemeinden mit geringeren Gebühren für ihre Dienstleistungen auskommen, als die großen Kommunen. Mit der Größe der Gemeinde steigt auch die pro Kopf Belastung aus Gebühren, bis sie in den neun heimischen Städten über 50.000 Einwohner bei der pro Kopf Betrachtung naturgemäß etwas sinkt. In Gemeinden mit weniger als 2.500 EW muss man im Durchschnitt 266 pro Kopf/Jahr an Gebühren bezahlen. In Städten zwischen 20.000 und 50.000 EW ist die Gebührenbelastung mit durchschnittlich 352 Euro pro Kopf am höchsten. Bei den Gemeindeabgaben zeigt sich ein ähnliches Bild. Städte mit mehr als 50.000 EW erzielen im Pro-Kopf-Vergleich doppelt so hohe Abgabenvolumina wie kleinere Gemeinden.

„Können nicht jede Leistung kostenfrei erbringen“

Dieses gute Ergebnis sei nur durch einen rigiden Budgetkurs möglich gewesen, hält Riedl fest. „Die Abrechnung für das heurige Kalenderjahr wird hart werden, da sich die Ertragsanteile nur mäßig entwickelt haben. Generell ist auch gegenüber der Bundespolitik eine Klarstellung wichtig. Ja, die Gemeinden sind Dienstleister am Bürger. Wir können vieles bereitstellen und vieles leisten. Aber wir können nicht jede Leistung kostenfrei erbringen. Das gilt für die Kinderbetreuung ebenso wie für die Pflege oder die Altenbetreuung.“

Die Ausgaben der Gemeinden im Überblick

Die Ausgaben abzüglich Tilgungen der Gemeinden ohne Wien erhöhten sich im Jahr 2016 um 693 Mio. Euro bzw. 3,5 % auf 19,052 Mrd. Euro. Die Ausgaben im Bereich Straßen, Wasserbau, Verkehr waren die am stärksten steigenden Ausgabengruppen im Jahr 2016. Sie stiegen deutlich um +16,0 % bzw. 85,6 Mio Euro. auf 622,1 Mio Euro. Ebenso starke Anstiege (in absolute Beträge) haben die Bereiche Gesundheit (+4,9 % bzw. +EUR 57,5 Mio.) und Unterricht, Erziehung, Sport und Wissenschaft (+4,7% bzw. +EUR 79,9) ausgewiesen. Im Bereich Unterricht, Erziehung, Sport und Wissenschaft resultiert der starke Anstieg im Wesentlichen aus dem hohen Ausmaß der getätigten Investitionen (Anstieg von EUR 58,8 Mio.).

Die Anstiegsdynamik der Sozialausgaben der Gemeinden (Sozialhilfe, Ausgaben für Pflege und Seniorenbetreuung) hat sich im Jahr 2016 verlangsamt. Jedoch stiegen diese weiter um deutliche +3,5 % bzw. 61,6 Mio. Euro auf 1,82 Mrd. Euro (2015: +7,4 % bzw. EUR 120,8 Mio. auf EUR 1,76). Der Bereich Soziale Wohlfahrt war bis zum Jahr 2011 der wesentliche Treiber der kommunalen Ausgaben. Im Zeitraum 2000 bis 2011 stiegen die Nettoausgaben für Soziale Wohlfahrt einschließlich Pflege um +98,8 % (+9,0 % p. a.). Mit Einführung des Pflegefonds im Jahr 2011 wurde diese außergewöhnliche Ausgabendynamik vorübergehend gebremst. Die Nettoausgaben für Soziale Wohlfahrt sanken 2012 um -2,0 %. 2013 stiegen die Nettoausgaben durch die Wirkung des Pflegefonds moderat um +2,8 % bzw. 42 Mio. Euro auf 1,54 Mrd Euro. Ab dem Jahr 2014 zeigte dieser Ausgabenblock, trotz der Wirkung des Pflegefonds, erneut einen außergewöhnlichen Anstieg (2014: +6,3 % bzw. EUR 96,7 Mio.). Der neue Finanzausgleich sieht vor, dass der Pflegefonds mit 350 Mio. Euro weitergeführt und ab 2018 mit 4,5 % valorisiert wird.

Mit einem Anstieg von +136,6 % bzw. 1,05 Mrd. Euro sind die jährlichen Ausgaben für Soziale Wohlfahrt die am stärksten steigenden Nettoausgaben der Gemeinden seit dem Jahr 2000. (Grafik 1.8) Zum Vergleich: Die Inflation betrug im selben Zeitraum 31,6 %. Die Nettoausgaben für Gesundheit liegen mit einem Anstieg seit dem Jahr 2000 von +100,5 % bzw. 618,4 Mio. Euro auf Platz zwei.

Im Zuge der Verhandlungen zum FAG 2017 wurden Kostendämpfungspfade für Gesundheit und Pflege vereinbart. Ein Kostendämpfungspfad begrenzt die Steigerungen der Ausgaben für Pflege auf 4,6 % pro Jahr. Der Kostendämpfungspfad in der Gesundheit wird fortgeführt. Die zulässigen Steigerungsraten werden schrittweise von 3,6 % im Jahr 2017 auf 3,2 % im Jahr 2021 verringert.

Investitionen nur leicht gestiegen

Im Vergleich zum Jahr 2015 sind die Investitionen der Gemeinden 2016 erneut leicht angestiegen. Um 33,9 Mio. Euro haben die Kommunen mehr investiert, das entspricht einer Steigerung von 1,6 Prozent. Das Gesamtvolumen kommunaler Investitionen liegt nun zum dritten Mal seit 2009 wieder über zwei Milliarden Euro, nämlich bei 2,185 Mrd. Euro. „Die große Steigerung von 2011 auf 2014 ist natürlich vorbei“, sagt Riedl. „Das waren Jahre, in denen viele davor zurückgestellte Investitionen gemacht wurden, jetzt stabilisieren sich die Gemeinden auf diesem Niveau“, so Riedl.

Die folgende Grafik zeigt die Struktur der Investitionsausgaben der Gemeinden ohne Wien für 2016, gegliedert nach funktionalen Gruppen. Fast 40 % der Investitionen der Gemeinden (EUR 795,3 Mio.) flossen in den Aufgabenkreis Dienstleistungen, also in die Wasserversorgung, in den Kanalbau und Kläranlagen sowie Müllentsorgungsbetriebe. Infrastrukturinvestitionen im Bereich Verkehr machten ein Viertel der Gemeindeinvestitionen (EUR 539,3 Mio.) im Jahr 2016 aus. Der drittgrößte Investitionsblock war Bildung – hier wurden 449,6 Mio. Euro von Österreichs Gemeinden investiert.

Transfers: Gemeinden überweisen Ländern 1,5 Mrd. Euro

Höchst nachteilig für die Gemeinden entwickelt sich die weiter aufgehende Schere zwischen Transfereinnahmen und Transferzahlungen. Darunter versteht man im Wesentlichen jene Finanzströme, die zwischen Bund, Ländern und Gemeinden abseits des Finanzausgleichs notwendig sind. In den letzten Jahren steigen die Beträge, die die Gemeinden an Bund und Länder überweisen müssen deutlich stärker an, als umgekehrt. Die Differenz liegt inzwischen bei mehr als 1,575 Milliarden Euro zu Lasten der Gemeinden.

Die Transferausgaben der Gemeinden ohne Wien – sowohl die laufenden Transfers als auch die Kapitaltransfers an andere Gebietskörperschaften – betrugen im Jahr 2016 EUR 3,82 Mrd. (2015: EUR 3,69 Mrd.) und übertrafen die Transfereinnahmen von 2,24 Mrd. Euro (2015: EUR 2,24 Mrd.) um 1,58 Mrd. Euro (2015: EUR 1,45 Mrd.). Somit hat sich die Schere zwischen Transfereinnahmen und Transferausgaben weiter geöffnet. Das heißt, das Defizit aus Transferzahlungen stieg um weitere 122,3 Mio. Euro bzw. +8,4 % (Anstieg 2015: EUR 42,2 Mio. bzw. +3,0 %). Aus Grafik 1.4 ist ersichtlich, dass sich die Transfereinnahmen um nur 25 % erhöht haben während die Transferausgaben in den letzten elf Jahren um 50 % gestiegen sind.

Freie Finanzspitze merkbar gesunken

Ein überaus wichtiger Indikator für die Investitionsmöglichkeiten der Gemeinden ist die sogenannte „freie Finanzspitze“. Das ist jener Wert, der durch Abzug der Tilgung von Finanzschulden vom Saldo der laufenden Gebarung errechnet wird. Je höher die freie Finanzspitze ist, desto mehr können die Gemeinden außerhalb ihrer laufenden Pflichtausgaben investieren. Im Vergleich zu 2015 ist die freie Finanzspitze 2016 merkbar gesunken und betrug nur noch 449 Mio. Euro (2015: 631 Mio. Euro). Für 2017 wird ein weiterführender Einbruch auf 331 Mio. Euro erwartet.

Abgangsgemeinden sind gemäß der hier verwendeten Definition jene Gemeinden, deren Ergebnis des ordentlichen Haushalts negativ ist. Bei der nachfolgenden Darstellung handelt es sich somit um eine reine Betrachtung des aktuellen Berichtsjahres. Würde man etwa jene im Berichtsjahr getätigten Ausgaben herausrechnen, die bereits im Vorjahr im ordentlichen Haushalt durch Überschüsse erwirtschaftet, also angespart, wurden sowie im Berichtsjahr getätigte Zuführungen aus dem ordentlichen an den außerordentlichen Haushalt, würde die Zahl der Abgangsgemeinden weitaus geringer ausfallen.

Die Anzahl der so ausgewiesenen Abgangsgemeinden stieg im Jahr 2016 um neun Gemeinden auf 806 (2015: 797). Die Gesamtsumme der Abgänge sank allerdings von 127 Mio. Euro im Jahr 2015 auf nunmehr 116,5 Mio. Euro (Grafik 1.3).

Gemeinden bauen erneut real Schulden ab

Seit 2011 sinkt der Schuldenstand der Gemeinden. Dieser Trend setzte sich auch im Jahr 2016 fort. Die Finanzschuld der Gemeinden sank 2016 um weitere -118,3 Mio. Euro oder -1,1 % auf 11,14 Mrd. Euro (2015: EUR 11,25 Mrd.). Damit verringerte sich der Schuldenstand der Gemeinden in den letzten sechs Jahren um 547 Mio. Euro. Diese Entwicklung ist vor allem auf die Haushaltskonsolidierung zurückzuführen. Weitere beeinflussende Faktoren waren das niedrige Investitionsniveau der Jahre 2011 und 2012 verbunden mit dem Grundsatz, dass die Aufnahme von neuen Schulden nur in Zusammenhang mit Neuinvestitionen erfolgte. Weiters ist hervorzuheben, dass der Schuldenabbau der Gemeinden laufend erfolgen muss und Schuldentilgungen durch laufende Einnahmen gedeckt sein müssen.

Tabelle 1.4 zeigt eine Übersicht über die Entwicklung der Finanzschuld der Gemeinden (ohne Wien) sowie deren Zusammensetzung. Mit 6.713 Mio. Euro (2015: EUR 6.994 Mio.) fallen 60 % der Finanzverschuldung der Gemeinden in den Bereich „Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit“, also Aufgabenbereiche, die sehr anlageintensiv sind und zunächst hauptsächlich über Fremdmittelaufnahmen finanziert werden (im Wesentlichen Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung und Müllentsorgung). Die Finanzschulden aus diesem Bereich werden nicht in die öffentliche Verschuldung nach Maastricht miteinbezogen.

Schulden in ausgegliederten Einheiten sinken

Die Maastricht-Schulden der Gemeinden gemäß VRV 1997 mit 4.183 Mio. Euro (Kernhaushalt) entsprechen nicht den tatsächlichen Maastricht-Schulden der Kommunen. Die Maastricht-Schulden der Gemeinden (gemäß ESVG 2010) ergeben sich nach Einbeziehung der Schulden der ausgegliederten Gesellschaften der Gemeinden sowie der Schulden der Gemeindefonds und Gemeindeverbände, Gemeinde-Krankenanstalten und Gemeindespitäler durch die Statistik Austria und lagen 2016 mit 7.570 Mio. Euro um +1,3 % über dem Vorjahreswert. Da sich die gesamten Maastricht-Schulden gemäß ESVG 2010 nur um 94 Mio. Euro erhöht haben (bei gleichzeitiger Erhöhung der Maastricht-Schulden im Kernhaushalt der Gemeinden gemäß VRV 1997 um EUR 166,1 Mio.), lässt sich ableiten, dass die Schulden der ausgegliederten Gesellschaften der Gemeinden gesunken sind.

Haftungen der Gemeinden

Schon zwei Jahre in Folge sind die Gemeindehaftungen deutlich gesunken, von 6,18 Mrd. Euro um 184,8 Mio. Euro bzw. 3,0 % auf 5,99 Mrd Euro. Ein Grund dafür ist die Reduktion der Investitionen in den ausgegliederten Gesellschaften (aufgrund des Wegfalls des Vorsteuerabzugs für Investitionen). In allen Bundesländern mit Ausnahme der Steiermark (+7,0 % bzw. EUR 163,2 Mio.) wurden die Haftungen reduziert.

Bei den ausgewiesenen Werten handelt es sich um Nominalbeträge der Haftungen, ein Rückschluss auf das tatsächliche Risiko der jeweiligen Haftung auf das Gemeindebudget ist nicht ableitbar. Der Großteil der Gemeindehaftungen besteht in der Regel gegenüber Gemeindeverbänden und ausgegliederten Betrieben und dient vor allem dazu, die Hinterlegungspflicht für in Anspruch genommene Darlehen bei den kreditgewährenden Instituten zu vermeiden und dadurch bessere Darlehenskonditionen zu erzielen. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die (auf Basis des ESVG 2010 nunmehr dem Sektor Staat zugeordneten) Schulden der ausgegliederten Gemeindegesellschaften durch die genannten Haftungen der Gemeinden besichert sind.

Rücklagen der Gemeinden steigen

Rücklagen der Gemeinden sind aus Haushaltsüberschüssen gebildete tatsächliche Reserven bzw. für Einzelprojekte zweckgebundene Mittel. 2016 erhöhte sich der Stand der Rücklagen im Vergleich zum Vorjahr um beachtliche 254,6 Mio. Euro bzw. 13,6 % auf 2,13 Mrd. Euro Damit befand sich der Rücklagenstand der Gemeinden (ohne Wien) 2016 auf dem Höchststand seit dem Jahr 2000. (Tabelle 1.7) Ein hoher Rücklangenstand spiegelt auch das hohe Investitionsniveau wieder, da ein großer Teil dieser Rücklagen künftig zur Tilgung endfälliger Darlehen verwendet wird.

„Wer bestellt, muss auch zahlen“

Trotz dieses generell positiven Resümees gibt es einige große Felder, die dem Gemeindebund-Chef Sorgen bereiten. Dazu gehören die Kinderbetreuung, die Finanzierung der Pflege und die Transfers zwischen Ländern und Gemeinden. „Mit viel Disziplin schaffen die Gemeinden, die ihnen gesteckten Ziele. Wir können vieles, aber nicht alles leisten, vor allem nicht kostenfrei. Die anderen Ebenen müssen sich an das Verursacherprinzip halten: Wer etwas bestellt, muss auch dafür zahlen. Das gilt besonders für die Kinderbetreuung und die Finanzierung der Pflege.“ Abschließend appelliert er auch noch an mehr Budgetdisziplin auf den anderen Ebenen: „Würden alle Ebenen so wirtschaften, hätten wir keinerlei Budgetsorgen in Österreich.“