17.6.2015 – „Analyse der Gemeindefinanzen vor dem Hintergrund eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs“

Gegenstand der derzeit laufenden Verhandlungen zum neuen Finanzausgleich, der ab 1.1.2017 gelten soll, ist unter anderem eine stärkere Aufgabenorientierung bei der Verteilung der Finanzmittel auf Bund, Länder und Gemeinden. Doch dazu sind die Aufgaben, insbesondere die Pflicht- bzw. Basisaufgaben, zu definieren und die Finanzierung dieser Aufgaben sicher zu stellen. Die „Analyse der Gemeindefinanzen vor dem Hintergrund eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs“ (erschienen in: Schriftenreihe Recht und Finanzierungspraxis der Gemeinden, Band 03/2015) wurde von diesen Fragestellungen geleitet. Dazu wurden die kommunalen Aufgaben in verschiedene Aufgabenbereiche anhand einer neuen Aufgabenklassifizierung gegliedert, an ihren Netto-Ausgaben gemessen und im Gemeindegrößenvergleich dargestellt. Ein weiteres Novum dieser Analyse ist eine nähere Betrachtung der Finanzierung der kommunalen Basisaufgaben durch Ertragsanteile, Gemeindeabgaben, Finanzzuweisungen und Zuschüsse. Bei der Analyse wurde die Bundeshauptstadt Wien aufgrund ihrer Stellung als Land und Gemeinde nicht berücksichtigt.

Die aufgabenorientierte Gemeindefinanzierung benötigt eine anerkannte Definition und Bewertung der kommunalen Basisaufgaben aller Gemeinden.

1. Der Begriff für kommunale Basisaufgaben muss weiter gefasst werden, als es in den bisherigen Untersuchungen üblich war.

• Die Verfassung sieht in Österreich das Prinzip der „Einheitsgemeinde“ vor. Dieses Prinzip geht davon aus, dass für alle Gemeinden, unabhängig von Bevölkerungszahl, räumlicher Ausdehnung oder wirtschaftlicher Leistungskraft, die verfassungsgesetzlichen Grundlagen gelten. Daher soll für alle Bürger – unabhängig davon, ob sie in einer Stadt oder am Land leben – die „Gleichheit der Lebensbedingungen“ herrschen.
• Da Österreich ein Wohlfahrtsstaat wie Deutschland oder Frankreich ist, sind auch die Aufgaben der öffentlichen Hand, vor allem im Sozial- und Gesundheitsbereich, sehr breit. Die Gemeinden nehmen einen wichtigen Teil dieser Aufgaben wahr.
• Die Aufgaben der Daseinsvorsorge (Bildung, Soziales, Verkehrsinfrastruktur, etc.) sind daher in allen Gemeinden zu sichern, auch in kleinen und strukturschwachen Gemeinden.
• Jede einzelne Gemeinde muss diese Aufgaben – gemäß den gesetzlichen Mindestanfordernissen an Quantität und Qualität – wahrnehmen (Verwaltung, Kindergarten, Volksschule). Für jene Basisaufgaben, die aus Gründen der Kosteneffizienz von einer Gemeinde nicht selbst bereitgestellt werden können, besteht eine Mitfinanzierungspflicht (z.B. Krankenanstaltenfonds), die bei der Bewertung der Basisaufgaben zu berücksichtigen sind.
• Bisherige Studien stützen sich auf Aufgabendefinitionen wie ballungsraumspezifische und zentralörtliche Aufgaben.  So wurden beispielsweise Ausgaben für einzelne Verwaltungsleistungen (z.B. Hoch- und Tiefbau), Pflegeheime und Hauptschulen als ballungsraumspezifische bzw. zentralörtliche Aufgaben identifiziert. Jedoch werden diese Aufgaben ebenso von kleinen Gemeinden wahrgenommen, wenn auch in weniger institutionalisierter Form.

2. Gemeinden verwenden den Großteil ihres Budgets für Basisaufgaben, klein(er)e Gemeinden haben keinen finanziellen Spielraum.

• Gemeinden aller Größencluster müssen beinahe ihr gesamtes Budget für die Finanzierung kommunaler Basisaufgaben verwenden.  Rund 96 % des gesamten kommunalen Budgets (gemessen an den Netto-Ausgaben) werden dafür verwendet.
• Damit die kommunalen Basisaufgaben gesichert werden können, müssen kleinere Gemeinden über 100 % ihres Budgets (gemessen an den Netto-Ausgaben) aufbringen. Die Erfüllung der Basisaufgaben muss daher mit Überschüssen aus dem Bereich der wirtschaftlichen Tätigkeiten bedeckt werden. Dadurch haben kleinere Gemeinden kaum eine Chance, auch Aufgaben wahrzunehmen, die über kommunale Basisaufgaben hinausgehen.
• Generell ist bei den Gemeinden unter 10.000 Einwohnern nach Erfüllung der Basisaufgaben kaum noch finanzieller und damit auch politischer Spielraum vorhanden, obwohl die Netto-Ausgaben für Basisaufgaben dieser Gemeinden – bis auf die Gemeinden unter 500 Einwohner – unter dem Gesamtdurchschnitt liegen.

3. Große Gemeinden und Städte haben politischen Spielraum. Kleine und strukturschwache Gemeinden haben kaum Gestaltungsmöglichkeiten.

• Städte und Gemeinden über 50.000 Einwohner verwenden 89 % ihrer Budgets für kommunale Basisaufgaben und besitzen so mehr Spielraum für politische Schwerpunkte als kleinere Gemeinden. So können große Gemeinden und Städte auch Ausgaben für „über kommunale Basisaufgaben hinausgehende Aufgaben“ tätigen, die vor allem die Bereiche Kultur, Sport und Freizeit betreffen.
• Gemeinden unter 10.000 Einwohner, insbesondere jene unter 1.000 Einwohner, haben kaum politischen Spielraum für freiwillige Gemeindeleistungen, die zum Beispiel für die Steigerung der Standortattraktivität eine wesentliche Rolle spielen (Bereiche Kultur, Sport und Freizeit).

4. Es findet sich kein einheitliches Bild bei den „Zusatzaufgaben“ der Städte.

• Die Ausgaben für „über kommunale Basisaufgaben hinausgehende Aufgaben“ sind bei den Städten über 20.000 Einwohnern hinsichtlich ihrer Höhe, aber auch ihrer inhaltlichen Schwerpunkte sehr unterschiedlich. Ein einheitliches Bild hinsichtlich dieser Aufgaben ist nicht erkennbar, vielmehr resultieren die hohen Netto-Ausgaben aus freiwilligen Leistungsangeboten und politischen Schwerpunktsetzungen. Während manche Städte verstärkt in den Sport- und Freizeitbereich investieren, setzen andere auf den Kulturbereich.
• Das Argument, große Städte erbringen Aufgaben für das Umland und daher haben sie einen höheren Finanzbedarf, wird dadurch entkräftet. Leistungen, welche freiwillig von einzelnen zentralen Gemeinden und Städten angeboten werden, soll das Umland nicht mitfinanzieren müssen.
• Bei einem aufgabenorientierten Finanzausgleich ist eine Abgrenzung der Basisaufgaben von den darüber hinausgehenden Aufgaben essentiell.

Das derzeitige Finanzausgleichssystem berücksichtigt kaum die tatsächlichen Anforderungen an die Gemeinden und schafft finanzielles Ungleichgewicht statt Ausgleich.

5. Die Finanzierung der Basisaufgaben ist mit dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel nicht gesichert.

• Die kommunalen Basisaufgaben können zu 72 % durch Ertragsanteile aus gemeinschaftlichen Bundesabgaben gedeckt werden. Zur vollständigen Bedeckung der Netto-Ausgaben bedarf es weiterer Finanzquellen.
• Durch die unterschiedliche Gewichtung beim Einwohnerschlüssel bleibt nach Erfüllung der Basisaufgaben kaum noch Spielraum. Trotz Verteilungsmechanismen innerhalb der Länder wird der abgestufte Bevölkerungsschlüssel zwar abgemildert, aber nicht zur Gänze entschärft.
• Trotz sehr hoher Ausgaben für Basisaufgaben, die sich zum Teil durch vergleichsweise teure Verwaltungen, Pensionslasten und überdurchschnittlich hohe Ausgaben ergeben, haben Gemeinden über 20.000 Einwohner eine sehr hohe Deckung der Basisaufgaben.
• Die Finanzierung der kommunalen Basisaufgaben könnte künftig durch einen aufgabenorientierten Finanzausgleich gesichert werden.

6. Hoher Deckungsgrad bedeutet größere finanzielle Spielräume.

• Auf Basis des derzeit gültigen Verteilungsschlüssels können Städte und Gemeinden über 50.000 Einwohner auf 1,5-fach höhere Ertragsanteile zurückgreifen als die kleinsten Gemeinden.
• Vor allem durch sonstige Zuschüsse aus dem FAG und des Bundes können große Gemeinden ihre Finanzen noch einmal zusätzlich aufbessern. Darüber hinaus steigen die Einnahmen der Gemeinden über 50.000 Einwohner stark. Das Ungleichgewicht zwischen den kleinen und großen Gemeinden vergrößert sich. Die oft vorgebrachten Argumente, Finanzzuweisungen – insbesondere Bedarfszuweisungen – kommen ausschließlich kleineren Gemeinden zu Gute bzw. kleinere Gemeinden werden durch diese Finanzmittel besser gestellt, relativieren sich vor diesem Hintergrund.
• Große Gemeinden und Städte erzielen somit eine Überdeckung. So haben sie die Möglichkeit, ein Vielfaches für über kommunale Basisaufgaben hinausgehende Aufgaben auszugeben. Kleinere Gemeinden können kaum Finanzmittel für diese Aufgaben abseits der Basisaufgaben aufbringen

7. Standortvorteile der großen Einheiten bringen zusätzliche Finanzmittel.

• Einer der wesentlichen Standortvorteile sind die höheren Einnahmen aus Gemeindeabgaben. Städte und Gemeinden über 50.000 Einwohner können auf 2,8-fach höhere pro-Kopf-Einnahmen aus Gemeindeabgaben zurückgreifen als kleine Gemeinden.
• Finanzielle Vorteile durch punktuelle, spezielle Förderungen und Zweckzuschüsse des Bundes und der Länder an die Landeshauptstädte bleiben meist unberücksichtigt (Spitäler, Universitäten, Verwaltungsstandorte, Kulturprojekte, Infrastrukturprojekte, Verkehrsprojekte etc.). Diese zusätzlichen Landesfinanzmittel reduzieren die notwendigen Investitionen der Städte und können als Finanzhilfen abseits des Finanzausgleichs gesehen werden.

Eine Reform der Gemeindefinanzierung erfordert auch die nähere Betrachtung der Effizienz der Aufgabenerfüllung.

8. Größenvorteile werden nicht realisiert.

• Vertiefende Potenzialanalysen zeigen, dass die hohen Ausgaben der Städte und großen Gemeinden nicht immer mit dem Leistungsangebot korrelieren.
• Während die 111 kleinsten Gemeinden unter 500 Einwohner einen Anteil am Gesamtbudget von 1 % haben, liegt der Anteil der 25 Gemeinden über 20.000 Einwohner am Gesamtbudget bei rund einem Drittel.
• Eine ausgabenintensive Aufgabe, die den kommunalen Basisaufgaben zugerechnet wird, ist die Verwaltung der Gemeinden. Städte und Gemeinden über 50.000 Einwohner haben die höchsten Pro-Kopf-Ausgaben für die Verwaltung. Das Einsparungspotenzial, gemessen am Durchschnitt, liegt bei rund 120 Millionen Euro im Jahr. Das Potenzial bei den kleinsten Gemeinden (unter 500 Einwohner) liegt hingegen bei 2,5 Millionen Euro. Die Verwaltungsausgaben der Gemeinden steigen stetig. Dies wird auch durch Übertragung zusätzlicher Vollziehungsaufgaben durch den Bundes- und die Landesgesetzgeber verursacht.
• Während aus den wirtschaftlichen Tätigkeiten der kleinen Gemeinden meist Überschüsse ins Budget fließen, verursachen wirtschaftliche Unternehmen und sonstige wirtschaftliche Tätigkeiten der großen Einheiten insgesamt Verluste.

9. Verzögerte Reformen verzerren die Höhe der Ausgaben für Basisaufgaben.

• Die Pensionsverpflichtungen werden zu den Basisaufgaben gezählt und weisen einen wesentlichen Anteil an den Gesamtausgaben auf. Die sehr hohen Pensionsverpflichtungen der Landeshauptstädte verzerren die Ausgaben für kommunale Basisaufgaben.

10. Hohe Ausgaben sind nicht zwangsläufig ein Argument für hohen Finanzbedarf.

• Hohe Netto-Ausgaben für kommunale Basisaufgaben ergeben sich zum Teil durch vergleichsweise teure Verwaltungen, Pensionslasten oder überdurchschnittlich hohe Ausgaben für Basisaufgaben, die freiwillig getätigt werden.
• Aufgaben, die über kommunale Basisaufgaben hinausgehen, können vor allem große Städte und Gemeinden wahrnehmen und werden freiwillig wahrgenommen. Diese Leistungen soll jedoch das Umland nicht mitfinanzieren müssen.
• Die Netto-Ausgaben der Städte und Gemeinden über 20.000 Einwohner werden auch durch die verlustbringenden wirtschaftlichen Tätigkeiten negativ beeinflusst.
• Eine aufgabenorientierte Gemeindefinanzierung sollte daher nicht von der Grundannahme ausgehen, dass hohe Ausgaben automatisch ein Argument für die Forderung nach mehr Finanzmittel sind.